La Société des Nations : coopération et sécurité collective

La Société des Nations est créée après la Première Guerre mondiale pour défendre la paix par la coopération internationale. Elle naît officiellement le 10 janvier 1920, lors de l'entrée en vigueur du traité de Versailles, et installe son siège à Genève. Elle règle certains conflits et accomplit un travail humanitaire important, mais ne parvient pas à arrêter les grandes agressions des années 1930. Son histoire montre les possibilités de la coopération et les limites d'une organisation dépendante de ses gouvernements membres.

Le pacte et l'idée de sécurité collective

Le document fondateur de la SDN, le pacte, constitue la première partie du traité de Versailles. Ses défenseurs veulent régler les différends par la discussion, l'arbitrage et le droit international plutôt que par la guerre. Le désarmement doit réduire le danger de la compétition militaire, tandis que la coopération sanitaire, sociale et économique doit répondre aux problèmes dépassant les frontières.

La sécurité collective signifie qu'une agression contre un État concerne l'ensemble de la communauté internationale. L'article 10 engage les membres à respecter et préserver l'intégrité territoriale et l'indépendance politique des autres membres contre une agression extérieure. L'article 16 prévoit des sanctions contre un État recourant à la guerre en violation du pacte. L'agresseur doit donc affronter la pression de plusieurs pays, et non seulement celle de sa victime.

La SDN ne remplace pas les gouvernements et ne possède pas d'armée permanente. Une intervention militaire exige que des États fournissent des forces et acceptent le risque de guerre. Les sanctions économiques supposent également qu'ils limitent réellement le commerce et la finance. Cette promesse ambitieuse repose donc sur la coopération volontaire de pays aux intérêts différents.

Les membres et l'absence de grandes puissances

Le président Woodrow Wilson soutient fortement la SDN, mais les États-Unis n'y entrent jamais. Le Sénat ne donne pas le consentement nécessaire à la ratification du traité de Versailles. Les opposants sont divisés : certains refusent la SDN, d'autres demandent des réserves protégeant la liberté d'action américaine. L'article 10 est particulièrement contesté parce qu'il semble créer des obligations dans de futurs conflits extérieurs.

L'absence américaine prive la SDN d'une économie exceptionnellement puissante et d'un soutien militaire potentiel. Elle complique aussi les sanctions, puisque le commerce peut continuer avec des pays extérieurs à l'organisation. Toute initiative n'est pas pour autant impossible, mais la crédibilité d'un système universel de sécurité est affaiblie.

L'Allemagne, d'abord exclue, entre en 1926 après l'amélioration des relations liée à Locarno. Hitler annonce son retrait en 1933. L'Union soviétique adhère en 1934 face à la menace nazie croissante, puis est exclue en 1939 après son attaque contre la Finlande. Le Japon annonce son retrait en 1933, l'Italie en 1937. La SDN ne réunit donc jamais durablement toutes les grandes puissances.

Le fonctionnement de la SDN

L'Assemblée représente tous les membres, chacun disposant d'une voix, et se réunit normalement chaque année. Elle traite des orientations générales, du budget et des adhésions. Le Conseil, plus restreint, examine les questions politiques urgentes. À l'origine, ses membres permanents actifs sont l'Empire britannique, la France, l'Italie et le Japon, aux côtés de membres non permanents élus. L'Allemagne obtient ensuite un siège permanent.

De nombreuses décisions importantes nécessitent l'unanimité, avec des exceptions et des règles concernant les parties aux différends. Un large accord peut renforcer la légitimité, mais aussi ralentir l'action ou faciliter le blocage. Le problème fondamental ne tient pas simplement à des réunions compliquées : les États conservent le choix de soutenir ou non l'application des décisions.

Le Secrétariat prépare les réunions, rassemble les informations et coordonne les travaux. À La Haye, la Cour permanente de justice internationale rend des jugements dans les affaires relevant de sa compétence acceptée, ainsi que des avis consultatifs. Elle n'a pas de police indépendante. L'Organisation internationale du travail, créée dans le même cadre, réunit gouvernements, employeurs et travailleurs pour discuter des normes sociales.

Face à un conflit, la SDN peut enquêter, proposer une médiation et condamner publiquement. L'arbitrage consiste à accepter un tiers ou une procédure convenue pour trancher un différend. Les sanctions économiques peuvent limiter le commerce et les transactions financières. Mais plus la réponse est forte, plus les gouvernements doivent accepter des coûts et des risques.

Les règlements réussis des années 1920

Les îles Åland sont disputées par la Suède et la Finlande. En 1921, la SDN reconnaît la souveraineté finlandaise tout en protégeant la langue et la culture suédoises des habitants et en maintenant la démilitarisation. Le règlement fonctionne parce que les parties acceptent un compromis accompagné de garanties internationales.

La Haute-Silésie présente davantage de difficultés. Le plébiscite prévu par Versailles se déroule sous contrôle interallié en 1921, mais les populations mêlées, les richesses industrielles et les violences empêchent une solution simple. La SDN recommande un partage entre Allemagne et Pologne, accompagné de garanties économiques et minoritaires. Le résultat est accepté sans satisfaire toutes les revendications locales.

En 1925, des troupes grecques entrent en Bulgarie après un incident frontalier. La Bulgarie saisit la SDN, qui exige l'arrêt des combats et le retrait grec. L'application de cette décision montre que la pression internationale peut contenir un conflit. Ces réussites sont réelles, mais ne prouvent pas que les mêmes méthodes fonctionneraient contre une grande puissance décidée à s'étendre.

Réfugiés, santé et travail

Fridtjof Nansen joue un rôle majeur dans l'aide aux réfugiés et aux anciens prisonniers de guerre. La coopération internationale permet le rapatriement de centaines de milliers de prisonniers après le conflit. Le passeport Nansen, mis en place à partir de 1922, fournit aux réfugiés et apatrides un document de voyage reconnu lorsqu'ils ne peuvent pas obtenir un passeport national ordinaire.

Les activités sanitaires favorisent le partage d'informations et la lutte contre des maladies comme le typhus, le choléra et le paludisme. Elles contribuent au développement de la coopération internationale en santé publique. Cet organisme n'est pas l'Organisation mondiale de la santé ultérieure, même si son expérience participe à l'histoire du domaine.

L'OIT encourage des conventions sur la durée du travail et l'exposition à des substances dangereuses comme la céruse. Adopter une convention ne signifie pas l'appliquer partout de la même façon : ratification et mise en œuvre nationales restent essentielles. La convention de 1926 sur l'esclavage et les enquêtes associées font progresser les normes sans supprimer immédiatement l'esclavage et le travail contraint. Ces résultats empêchent de réduire la SDN à une alliance militaire ratée.

Les premières limites : Vilna, la Ruhr et Corfou

Des forces polonaises s'emparent en 1920 de Vilna, revendiquée par la Lituanie. Les efforts internationaux ne mettent pas fin au contrôle polonais. Il est difficile d'imposer un règlement à l'État occupant lorsque les grandes puissances refusent d'intervenir. L'occupation franco-belge de la Ruhr en 1923 montre également que des gouvernements importants poursuivent leurs intérêts largement en dehors des procédures ordinaires de la SDN.

Corfou offre un exemple particulièrement dommageable. Après l'assassinat, en août 1923, d'une commission frontalière italienne dirigée par le général Enrico Tellini près de la frontière gréco-albanaise, Mussolini accuse la Grèce et exige une indemnisation. L'Italie bombarde et occupe Corfou. La Grèce saisit la SDN, mais la Conférence des ambassadeurs reprend l'affaire ; la Grèce satisfait finalement d'importantes demandes italiennes avant le retrait de l'Italie.

Le résultat suggère qu'un membre permanent du Conseil peut utiliser la force sans subir les contraintes imposées aux États plus faibles. Corfou compte donc même si l'occupation prend fin. La comparaison avec la pression efficace exercée sur la Grèce en 1925 révèle une application inégale de la sécurité collective.

Dépression économique et échec du désarmement

La crise commencée en 1929 frappe la production, l'emploi et le commerce mondial. Les gouvernements adoptent des protections économiques et privilégient leurs difficultés intérieures. Les mouvements agressifs présentent l'expansion territoriale comme une réponse aux pénuries, à l'insécurité ou à l'humiliation nationale. Parallèlement, d'autres États hésitent davantage à sacrifier leur commerce ou à engager des dépenses militaires pour faire respecter les décisions internationales.

La crise intensifie des faiblesses déjà présentes. Le Royaume-Uni et la France restent préoccupés par leur sécurité et leurs empires. Les États ne s'accordent ni sur un désarmement équitable ni sur les garanties préalables nécessaires. L'Allemagne réclame l'égalité, tandis que la France redoute un réarmement allemand sans protection fiable.

La Conférence mondiale du désarmement s'ouvre en 1932 mais échoue à établir un règlement général durable. L'Allemagne la quitte en 1933, en même temps qu'elle décide de sortir de la SDN. L'écart se creuse entre la promesse de révisions pacifiques et la réalité d'une compétition militaire croissante.

La Mandchourie : une conquête avant la réponse effective

Le Japon possède déjà d'importants intérêts économiques et stratégiques dans le nord-est de la Chine, notamment autour du chemin de fer de Mandchourie du Sud. La région offre ressources, terres et influence. La Dépression frappe les exportations japonaises, tandis que les officiers de l'armée du Kwantung favorisent l'expansion et agissent avec une grande autonomie vis-à-vis des autorités civiles.

Après l'incident ferroviaire de Mukden du 18 septembre 1931, les forces japonaises étendent rapidement leur occupation. La Chine saisit la SDN. Le Japon soutient la création du Mandchoukouo en 1932, avec l'ancien empereur chinois Puyi à la tête d'un État fortement contrôlé par Tokyo. L'indépendance officielle masque une domination réelle.

La SDN nomme une commission dirigée par le comte de Lytton. L'enquête se déroule pendant que le Japon consolide ses gains ; le rapport paraît en 1932. Il rejette l'idée que le Mandchoukouo résulte d'une véritable autodétermination locale. En février 1933, l'Assemblée adopte l'essentiel de ses conclusions, mais le Japon refuse ce jugement et annonce son retrait.

L'enquête et la non-reconnaissance ne font pas partir les troupes japonaises. Le Royaume-Uni et la France craignent une guerre coûteuse loin de l'Europe ; l'absence américaine complique les sanctions générales. Le Japon est capable de menacer d'autres intérêts. L'échec combine donc lenteur, distance, adhésion incomplète et refus d'une pression suffisante, plutôt que le seul temps de déplacement des enquêteurs.

L'Abyssinie : sanctions limitées et priorités concurrentes

L'Abyssinie, aujourd'hui l'Éthiopie, est un État africain indépendant membre de la SDN. L'Italie contrôle les territoires voisins d'Érythrée et de Somalie italienne. Mussolini recherche le prestige impérial, l'expansion et une revanche sur la défaite italienne d'Adoua en 1896. L'affrontement de Walwal, en décembre 1934, sert de prétexte à de nouvelles pressions pendant la préparation de l'invasion.

La France et le Royaume-Uni veulent aussi conserver la coopération italienne contre les violations allemandes des traités. Le front de Stresa d'avril 1935 exprime cette préoccupation, créant une tension entre stratégie européenne et protection de l'Abyssinie. L'Italie attaque le 3 octobre 1935 et utilise sa supériorité matérielle, les bombardements aériens et des armes chimiques, dont le gaz moutarde.

La SDN désigne l'Italie comme agresseur et introduit des sanctions. Le pétrole en est toutefois exclu et le canal de Suez reste ouvert aux navires italiens. Le Royaume-Uni dispose d'une forte influence stratégique sur ce passage, mais craint qu'une fermeture provoque la guerre. Les mesures manifestent une action collective tout en laissant inutilisés d'importants moyens de pression.

En décembre 1935, les propositions secrètes Hoare-Laval offrent à l'Italie de vastes gains en échange de l'arrêt du conflit. Leur révélation provoque l'indignation et la démission du ministre britannique Samuel Hoare. L'affaire discrédite la SDN : ses principaux gouvernements semblent prêts à récompenser l'agression qu'ils condamnent publiquement.

Les forces italiennes occupent Addis-Abeba en mai 1936. L'appel de l'empereur Haïlé Sélassié à la SDN en juin souligne l'échec de la protection d'un membre, sans annuler la conquête. Les sanctions sont levées en juillet. La crise est particulièrement grave parce que les grandes puissances disposent de moyens plus directs qu'en Mandchourie et choisissent de les limiter.

Expliquer l'échec sans effacer les réussites

La SDN fonctionne mieux lorsque les États acceptent le compromis ou lorsque la coopération technique répond à des intérêts communs. Son action humanitaire et plusieurs règlements politiques sont de véritables réussites. Ses échecs les plus visibles surviennent quand de grandes puissances poursuivent l'expansion et que les autres gouvernements refusent le coût de la résistance.

Aucune explication unique ne suffit. L'adhésion incomplète affaiblit les sanctions ; l'unanimité et l'absence d'armée autonome limitent l'action ; la Dépression renforce l'agression et la prudence. Mais les institutions ne décident pas seules. Les choix britanniques, français et d'autres gouvernements transforment ces faiblesses structurelles en échecs concrets.

La Mandchourie montre que condamner ne suffit pas à annuler une conquête. L'Abyssinie montre que même les moyens économiques et stratégiques disponibles peuvent rester inutilisés. Ces crises détruisent la confiance dans la sécurité collective. La SDN est dissoute en 1946, après le début des activités de l'ONU, mais son expérience continue d'influencer les tentatives de coopération internationale.